Extracto y adaptación de texto del Proyecto de Graduación “ESTRATEGIA DEL SUBSECTOR DE LOS HIDROCARBUROS EN COSTA RICA” , año 2000, para el programa MBA de Ing. Mihaela Dobrinescu e Ing. Lesmes Ballestero Calderón con la asesoría de la Dra. Lisette Brenes Bonilla.
1.1. ANTECEDENTES
Los procesos de transformación han sido recurrentes en la historia de las sociedades y se presentan generalmente como consecuencia de “brotes innovadores” que introducen nuevas tecnologías y/o como respuesta a la acumulación de tensiones en la articulación y funcionamiento de diferentes subsistemas socioeconómicos, lo que aplica para el subsector de hidrocarburos.
En los años ´60, la industria petrolera internacional, estaba integrada verticalmente. El 75 % de la producción mundial del petróleo se encontraba en poder de “las majors”, que producían en países donde se detectaban grandes reservas, trasegaban el crudo a sus países de origen donde refinaban y comercializaban la mayor parte de sus productos.
En los años ´70 presentaron un proceso de desintegración vertical de la industria, con la nacionalización de la misma por parte de los países productores de petróleo y la creación de las empresas estatales petroleras en diversas partes del mundo, algunas de ellas en América Latina y El Caribe. Esta época se caracterizó por la expansión de la industria petrolera hacia nuevos negocios, tales como los de fertilizantes, petroquímicos, lubricantes, minería, etc.
En los años ´80, se presenta una profunda crisis de la industria y da inicio un proceso de reestructuración de las empresas petroleras. Dicha crisis se debió en parte, a los altos precios del petróleo y por el paulatino cambio del modelo de Estado empresario a uno rector.
La década de los ´90, está marcada por la globalización de las economías, la apertura de mercados y la definición de un nuevo papel para el Estado, en lo que se refiere al sector económico en general y al sector energético en particular. El resultado es un proceso de reforma intensivo que condujo a la evolución de las empresas energéticas en nuevas organizaciones, la mayoría de capital mixto – estatal y privado.
Hoy, la producción mundial del petróleo controlada por las “majors”, se ha reducido sustancialmente y representa apenas un 15%. Dicha variación se produjo como resultado, tanto por el aumento de la producción de las empresas petroleras de los países productores, como por el auge de los llamados “productores independientes” como Angola, Canadá China, Colombia, Malasia, Egipto, EE UU, Noruega, Oman, Rusia, Yemen y México agrupados en la organización de Productores Independientes de Petróleo (IPEP).
Asimismo, por la importancia creciente que viene adquiriendo el gas natural en la industria petrolera, actualmente ésta ha pasado a denominarse como industria del petróleo y gas natural. Esto se debe a que se le valoran las características limpias que tiene este energético, en función de las nuevas exigencias ambientalistas; a su mayor aprovechamiento como combustible de integración, que se ha visto favorecidos por la apertura de fronteras de los países al comercio internacional y, finalmente, a su creciente utilización en la generación de energía eléctrica.
La combinación gas natural – electricidad, viene siendo utilizado no solamente para cubrir el déficit de energía eléctrica de la región, sino también, porque las propias empresas petroleras se están transformando en importantes productoras de electricidad o asociándose con empresas generadoras de esta. En otras palabras, la producción de energía eléctrica viene transformándose en el downstream del gas natural, mientras que las empresas generadoras de energía eléctrica, se involucran a procesos de explotación gasífera, como una estrategia de consolidación del suministro.
Estos fenómenos han sido calificados como un paso evolutivo hacia la “empresa energética integral globalizada”.
1.2. FASES EN EL PROCESO DE MODERNIZACION
La Modernización del subsector hidrocarburos la vamos a entender como el proceso de transformación estructural y funcional de un sistema socioeconómico o de sus partes, para un mejor cumplimiento de las aspiraciones de la sociedad y/o respuesta deliberada o condicionada a cambios en el contexto económico, tecnológico, ambiental e institucional en el plano mundial. Son particularmente intensos cuando su alcance adquiere una perspectiva global.
Las reformas en el campo energético no asumen características idénticas en los países de la región y su ritmo de desarrollo es también distinto en cada caso. Sin embargo, las similitudes que se observan en los procesos de transformación, así como semejanzas en las condiciones previas a su inicio, permiten realizar una descripción de sus distintas fases, lo que a su vez facilita su evaluación posterior. En cuadro N° 1, se observa el resume los cambios en el período comprendido entre la segunda mitad de los ´80 hasta el principio de los ´90, que es donde se ubica el inicio de las reformas.
Cuadro N°1: Fases de la modernización
|
FASES |
CARACTERÍSTICAS |
RESPUESTA POLÍTICA |
DURACIÓN |
| Pre-Reforma | Estancamiento y crisis económica | Ajustes convencionales | |
| Inestabilidad económica, política y social | Propuesta de reforma | Uno a varios años, intentos fallidos | |
| Reforma | Estabilización a corto plazo | Adopción de principales elementos de la reforma | Un año |
| Transformación | Recuperación, auge y mayor eficiencia productiva | Implantación y adición de reformas complementarias | Uno a cinco años |
| Tensión social | Preocupación por excesos y carencias | Un año | |
| Crisis | Correcciones | Uno a cuatro años | |
| Post-Reforma | Estabilización a largo plazo | Nuevos enfoques (sustentabilidad, armonización regional, etc.) |
Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo, adaptación OLADE
La secuencia de las fases de la modernización, incluida en el cuadro N°1 no se produce de manera automática, sino más bien de una serie de eventos del tipo: ocurrencia de problemas – acciones políticas – efectos – reacciones políticas a estos efectos – nuevos efectos. Se entiende además que las acciones y reacciones políticas no constituyen decisiones homogéneas, sino resultado de las pujas entre grupos de actores sociales y también dependen de las actitudes y expectativas de aquellos actores, que poseen mayor capacidad de maniobra dentro del sistema.
En América Latina y Caribe las empresas del subsector hidrocarburos (upsream y downstream) se ubican en diferentes fases de la modernización, por ejemplo:
- El caso de México – PEMEX, que recientemente ha adoptado una profunda reforma del sector energía en su totalidad, y se ubica en la fase de Reforma.
- Un grupo numeroso de países de la región y sus respectivas petroleras, han concluido el proceso de modernización el subsector hidrocarburos y se ubica en la fase de Post-Reforma. Podemos enunciar en esta categoría los siguientes: Colombia – ECOPETROL, Brasil – PETROBRAS, Perú – PETROECUADOR, Uruguay – ANCAP, Chile – ENAP, Argentina – YPF.
- El caso muy peculiar de Costa Rica – RECOPE que se encuentra en fases diferentes dentro del subsector hidrocarburos:
– en el upstream está sumergida en la fase de Transformación con una duración muy larga con períodos de prorroga repetidos, sin definición sobre su conclusión.
– En el downstream se ubica en la fase Pre – Reforma.
1.3. LA MODERNIZACION EN EL SUBSECTOR HIDROCARBUROS
Dentro de la multiplicidad de criterios que permiten clasificar con mayor o menor detalle las características de organización, funcionamiento y reformas, de la industria de hidrocarburos, se diferencian tres modalidades.
- Control central (CC) o Control central regulado (CCR).
- Estructura integrada regulada (IR).
- Mercado operando en estructuras desintegradas y abiertas (MA).
LA MODALIDAD CC o CCR, se caracteriza por la exclusividad casi total del Estado en las decisiones, basadas en una planificación técnica y una priorización política ejecutada por la empresa estatal. Esta modalidad era la organización predominante en el subsector hidrocarburos de los países ALC, con anterioridad al presente proceso de reforma: monopolios, controlados y dirigidos por el Estado en base a una planificación sectorial o subsectorial, con alto grado de centralización en la definición de objetivos y la toma de decisiones. Esta modalidad la conserva Costa Rica con RECOPE. Las acciones de la empresa (RECOPE) pertenecen 100% al Estado que mantiene un control central regulado.
LA MODALIDAD DE LA ESTRUCTURA, (IR), hay una mayor autonomía de las empresas. El Estado asume el papel de regulador, a través del cual puede dar prioridad a consideraciones técnicas y económicas, pero mantiene siempre una dosis de criterio político. El Estado participa en las decisiones de inversión y en la formación de precios de manera efectiva. La coordinación de las decisiones responde a mecanismos regulatorios, pero con la diferencia es que tiene elementos de negociación entre los intereses económicos de las empresas y los objetivos políticos del Estado y la sociedad. Se puede introducir un grado de competencia por medio de licitaciones.
Esta modalidad organizativa reúne un grupo numeroso de países y sus respectivas petroleras de ALC siendo los siguientes los más representativos:
Brasil – PETROBRAS
* Se mantiene el monopolio estatal de la actividad de la industria del petróleo y del gas natural, siendo una empresa internacionalizada de capital mixto, con al menos 50% de sus acciones + 1 del estado.
Colombia – ECOPETROL
* Se mantiene el monopolio estatal de la actividad de la industria del petróleo y del gas natural (los hidrocarburos pertenecen a la Nación), siendo una sociedad de economía mixta de carácter comercial, organizada bajo la forma de S.A. nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía.
* Presenta la capitalización hasta el 20%.
Uruguay – ANCAP
* Es una empresa estatal internacionalizada, integrada verticalmente y horizontalmente (combustibles, lubricantes, cementos portland, biocombustibles), aliada estratégicamente con el sector privado y estatal nacional e internacional.
* A nivel nacional se cuenta con un monopolio estatal para:
a. importación – exportación de alcoholes, fabricación, rectificación, destilación y ventas:
b. importación y exportación del petróleo y sus derivados;
c. importación y exportación de carburantes líquidos, semilíquidos y gaseosos.
México – PEMEX
La reciente reforma adopta el modelo de organización de Colombia y Brasil. Está en proceso de implementación.
LA MODALIDAD DE COORDINACIÓN POR EL MERCADO, (MA) se caracteriza por la existencia de un alto grado de competencia. Para aquellas fuentes que se distribuyen por redes fijas, esta disputabilidad por el mercado puede ser introducida mediante la segmentación vertical y horizontal de la cadena de abastecimiento y el establecimiento del principio del libre acceso a las redes de transporte y distribución. Sin embargo, esta modalidad no excluye la posibilidad de que parte de las cadenas subsectoriales estén organizadas como monopolios. Si estos son naturales, se admite que existan. En todo caso el papel del estado se reduce, una vez que se ha establecido el marco regulatorio básico para el libre funcionamiento de los mecanismos de mercado. Las decisiones de inversión son tomadas de manera totalmente descentralizada, por los múltiples actores participantes, y son coordinadas únicamente a través del mercado. Respecto a las partes excluidas de la competencia el Estado desempeña un papel regulador mucho más fuerte pero estrictamente basados en criterios técnicos.
Un ejemplo muy ilustrativo de este tipo de organización (MA) es el caso de Chile – ENAP con las siguientes características:
* Libre mercado. ENAP está constituida en una corporación, compuesta por filiales. Las alianzas y asociaciones con terceros son herramientas claves para su crecimiento.
* ENAP domina el mercado en aproximadamente 80% y el restante 20% está controlado por otros actores.
Las reformas en los sistemas energéticos que se realizan en América Latina y Caribe, han implicado el tránsito de una modalidad de coordinación a otra. En los mercados internos de petróleo y derivados la forma original era en la mayor parte de los casos la modalidad CC. Muchas de estas situaciones han sido reconvertidas, a través de procesos de reforma. Lo anterior es reflejo de la continua transformación y evolución que tiene el sector energía en general y el subsector hidrocarburos en especial, evolución que se materializa en una espiral, en que siempre los procesos evolucionan alcanzando con cada ciclo un eslabón superior.
